Por Mario Cáffaro

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Miguel Ángel Asensio es contador, economista, doctor en Economía Aplicada, catedrático y más allá de los títulos, un estudioso de temas fiscales y de desarrollos económicos comparativos. La charla con El Litoral refiere a los aportes de la reforma constitucional de 1994 al federalismo fiscal. Cabe aclarar que en los actos del sábado 24, no hubo convencional que no haya marcado como déficit la falta de dictado de la ley de coparticipación como estableció una cláusula transitoria de la norma de normas sancionada en Santa Fe hace 25 años.

—En la última reforma, hubo aportes al federalismo fiscal. ¿Algo cambió después de la reforma?

—Hay algunas anotaciones para hacer. En primer lugar, la reforma constitucional de 1994 tiene precedentes en acontecimientos institucionales previos. Se llega a esa reforma y se incluye como tema para ser analizado por la convención reformadora la legislación sobre la coparticipación federal de impuestos o, como lo denominan otros, la asignación de la renta federal pero también las cuestiones referidas a las funciones y deberes que tienen los niveles de gobierno que está íncito con ellos. Insisto con esto porque generalmente se termina discutiendo qué parte de la torta corresponde a cada uno cuando a nivel académico está aceptado que primero habría que discutir racionalmente la función de cada nivel de gobierno. Debería haber un acuerdo institucional previo. Especialistas recomiendan que a la hora de sancionar la ley no sancionada de coparticipación que mandó la Constitución de 1994 se tengan en consideración. Caso contrario podemos caer en manifestaciones voluntaristas, algo bastante frecuente en la legislación argentina. 

En el aspecto financiero del reparto de recursos había habido antecedentes en 1991, 1992 y 1993. Fueron modificaciones concretas a través de leyes convenio. Esos tres acuerdos tienen enorme importancia ya que habían modificado de manera sustancial, central, el proceso de conformación del esquema de federalismo fiscal en la Argentina.

Estas tres modificaciones van a marcar el proceso posterior. La Constitución señala principios pero se llevan a cabo mediante leyes. Además debemos incluir a los municipios que tienen autonomía a partir de la reforma y hubo una vocación del constituyente para que todas las provincias estatuyesen esa autonomía. A mi modo de entender, la autonomía municipal va a resultar de lo que establezcan las propias convenciones constituyentes provinciales

Cuando se sanciona la reforma de 1994 hay un tracto muy importante que viene desde el sistema anterior. Es la ley 23.548 de 1988 que había dejado una suerte de área jurisdiccional donde sigue estando la madre de todas las batallas, incluido el ámbito electoral, que es la provincia de Buenos Aires. Como mínimo son dos provincias, el conurbano por un lado y el resto de la provincia por el otro. Desde 1988 quedaba una situación que para Buenos Aires era motivo de reclamo: una cesión de puntos de coparticipación hacia otras provincias al compararlos si se hubiesen tomado otros parámetros de distribución. Otro aspecto fue que a partir de un sistema químico o más científico, más racional que fue 20.221 (ley de 1973) fue la última vez que la Argentina asumió una legislación basada en coeficientes objetivos (población, desarrollo, etc). Esta ley como base de estudios cuantitativos y estadísticas que señalaron un régimen que sigue siendo de distribución de recursos nacionales y no se involucran demasiado las funciones.

La Constitución marcó tres funciones para las provincias: educación primaria, régimen municipal y administración de justicia, tres funciones claras de órbitas provinciales. Cuando se dictan sus propias constituciones se involucra el régimen electoral y además el desarrollo. Santa Fe lo hizo con lo que fue su política de inmigración y colonización realizada antes que la Nación. Se habla de la ley Avellaneda, pero 20 años antes se funda Esperanza y hay una normativa de desarrollo y a la cual Santa Fe le debe todavía ese perfil singular que mantiene aún que es la confluencia cultural entre los orígenes tradicionales que se vio fortalecido por la llegada del aluvión inmigratorio.

Cuando llega la reforma de 1994 el sistema federalista ya había tenido cambios muy profundos. Son importantes los principios que sienta la Constitución porque dice: hay que hacer una ley de coparticipación, salir del régimen de parches y de remiendos como llamo a impostaciones parciales, yuxtaposiciones de normas, tijeretazos o pinchazos a la bolsa. Fue la estrategia que se siguió en 1992 donde hubo un megapinchazo, el célebre 15 % para financiar el sistema de seguridad social. Hoy, como si no hubiese pasado el tiempo, el sistema previsional es el centro de una problemática financiera manifiesta. El acuerdo federal de 1992 es la detracción del 15% a las provincias. Ahora retorna la problemática del financiamiento del sistema previsional que además se ha engrosado la cantidad de beneficiarios y se ha hecho menos cristalino porque se le han asignado cargas al sistema de seguridad social que especialistas dicen que refieren al sistema asistencial. No es previsión sino asistencia. Son distintos conceptualmente. 

—O sea ¿la reforma plasmó lo que se venía reformando de federalismo fiscal y dio una orden que no se cumplió?

— Sí, dio una orden. Establece que esa ley debe tener una serie de principios e impuso que en un lapso no mayor a dos años (venció 1996) estuviera sancionada la nueva ley. Han pasado 25 años y esa ley no ha sido sancionada lo cual habla muy mal del sistema institucional argentino. Ante la imposibilidad de lograr acuerdos que hagan ley positiva el mandato constitucional ha seguido con el régimen de modificaciones parciales que ha sido eficaz para resolver problemas de coyuntura pero en modo alguno implica una resolución de fondo del mandato constitucional, un mandado que ordenaba cumplir principios. Una ley también podría establecer un cronograma progresivo de las disposiciones del constituyente. 

La Constitución agregó la creación de un órgano fiscal federal para analizar y controlar del sistema que no ha sido hecho en forma concreta pero sí tácitamente le ha sido reconocido ese papel a la preexistente Comisión Federal de Impuestos (CFI). Deberían dárseles los recursos y atribuciones para actuar en aquellos principios establecidos por la Constitución . Por otra lado, sí fue importante el señalamiento que hizo la Constitución de meter al Presupuesto nacional en el problema. Tiene que ver con la asignación regional de recursos cuando se vota el Presupuesto. Qué sentido tiene postular que una provincia va a participar en el 10% de los recursos coparticipables si al votarse el Presupuesto tiene el 1% de las obras públicas que emanan de Nación. 

La Constitución fue explícita en decir que debían seguirse los mismos principios que había señalado para elaborar la ley de coparticipación para elaborar el Presupuesto. Es sencillo de ver esto en el artículo 75, inciso 2 y 3.

—Lo que no se cumple es la ley de coparticipación pero sí como se debe dictar el Presupuesto.

— No he estudiado analíticamente cada Presupuesto pero especialistas que sí lo han hecho y dicen que todavía hay un camino importante para que los Presupuestos puedan seguir el planteo reseñado por la Constitución. No es sencillo pero es un camino.

En materia de relaciones fiscales federales pasó un cuarto de siglo de la reforma, más de 31 de la ley de 1988 que son lapsos escandalosos.

Estamos en un país con turbulencias económicas que ponen en jaque y obligan a tener mecanismos de contingencia, cualquier legislación que se formule debería contemplar el planteo de algún mecanismo de contigencia.

Para llegar a un país normal no basta con la invocación sino plantear cambios institucionales. El país tiene serias disrupciones a la propia Constitución como la interrupción a la circulación que es libre en todo el territorio nacional. Hay una sistemática dificultad en cuanto a asumir pautas de competitividad auténticas en lo económico y entender las relaciones económicas tanto internas como externas, salvo querer asumir figuras que terminaron en 1989 en el mundo, y hasta en China. Debemos asumir que ése es el mundo y la economía real y dejar de querer seguir decretando riqueza antes que obtenerla y producirla. Debemos pensar en competitividad sistémica para todos: mejor infraestructura, mejor transporte, mejor educación, mejor salud, mejor gobierno.

El desafío de la Argentina es lograr buen gobierno, requiere más políticas de Estado, estadistas y no meras vocaciones voluntaristas. Los estadistas también se equivocan pero que haya una vocación de renuncia que puede ser clave para que al final del túnel haya victoria.

Es dramático que en las instituciones argentinas, a 25 años de la reforma, no se haya sancionado una ley, sin desconocer que esa legislación tiene que tener en cuenta la volatibilidad argentina, la capacidad para tener adaptaciones periódicas y la capacidad para responder a situaciones coyunturales sin pretender de que sea un corset de hierro que impida todo tipo de acción.

—O sea es dramático institucionalmente que no se haya sancionado la ley.

—No hay que llevar la ley a la deidad pero es muy importante que exista y que se cumpla con un mandato constitucional. Nos encontramos ante un país del hemisferio occidental que Alain Roiqué llamó de extremo occidente, pero que tiene una disposición constitucional que hay que cumplir si se pretende algún día llegar a un estandar parecido a los países avanzados. Esto debe llevarnos a una consternación, por no decir arrepentimiento, ante la enorme dificultad para lograr consensos básicos o al menos líneas troncales mínimas que nos permitan encarnar en tres o cuatro conceptos básicos; hay un ámbito en el cual no se trata de que haya consensos, porque si se juró una Constitución todo lo que establece debe ser cumplido. No es motivo de discusión y si hay discusión hay que sentarse de nuevo, convocar a una nueva convención reformadora. En el sistema federal hay voces que hacen planteos unitarios. Pero mientras tanto según el régimen constitucional es un país federal. Alemania, Suiza, Estados Unidos, Austria son países federales. Por qué la Argentina no puede adoptar pautas analizando estos sistemas para ser federal en serio. He insistido en la necesidad de observar los desequilibrios regionales. Es muy difícil postular un auténtico federalismo con los abrumadores desequilibrios. En el último medio siglo hemos apenas logrado reducir en 6 puntos el peso de la Región Pampeana en el PBI que era del 81%. Los desequilibrios argentinos son hasta obscenos. Argentina tampoco cumplió la ley para trasladar la capital de la república. La estructura ferroviaria sigue siendo la radial o abanico de la cual habló Alejandro Bunge. La problemática que Ezequiel Martínez Estrada identificó con la cabeza de Goliat la seguimos teniendo, más allá de manchones como Córdoba, Rosario, Mendoza, Tucumán y ahora la Patagonia por Vaca Muerta.

Tres ganadores

Para Asensio, la reforma de 1994 dejó tres ganadores claros: el gobierno nacional porque quedó legitimado en el Art. 75 por la introducción de impuestos indirectos dentro de la masa coparticipable pero como impuestos concurrentes entre nación y provincia cosa que antes dependió de una disposición de la Corte. Además ganó la posibilidad de hacer mordiscones, sacar pedazos transitorios afectándolas a determinados sectores.

Ganaron las provincias con recursos de subsuelo porque les quedaron las regalías. Y ganó la provincia de Buenos Aires al establecer la posibilidad de la compensación que quedó antes por el Fondo del Conurbano. La Constitución, al no observar estos aspectos, mantuvo en vigencia esa compensación que venía quejosa desde 1988. Además Buenos Aires tendrá ganancia importante en el cambio del sistema electoral que le permite tener peso determinante en la hora de incidir en los procesos electorales al elegir presidente de la República. Fue una decisión desfederalizante dando mayor poder a un Estado.

La ainstitucionalidad

“No se puede hablar de federalismo si no hay políticas que desafíen abiertamente la actual situación de concentración de riquezas en la Pampa. Un país que desoyó la orden de trasladar su capital, a un país que desoye mandatos constitucionales trascendentes, un país que ha desconocido órdenes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Estos son los grandes temas que reconocen una profunda ainstitucionalidad, o sea falta profunda de institucionalidad” señaló Asensio. 

Propone que “la ainstitucionalidad podría ir resolviéndose con un consejo federal de coordinación de políticas económicas. No se trata de desestabilizar, me encantaría un federalismo descentralizado. Tiene que haber un gobierno con alguna capacidad para mantener el barco a flote. Un consejo federal de este tipo discutiría el acuerdo político económico para que luego la CFI lo traduzca en números concretos y en política de control. Hay ejemplos en el mundo que funcionan bien”.